[摘要] 2012年6月，南海区开始了创建节约集约模范县活动。从实施基本农田补贴、严格耕地保护；到规范农村集体资产交易平台构建城乡统一的土地市场；再到实施城市更新、推进“三旧”改造，促进低效利用土地二次开发等地方特色模式，南海区切实发挥节约集约利用资源的导向作用，由“资源换取增长”向“资源优化增长”转变。
改造后
核心提示
土地，是财富之母，是人类赖以生存的载体，也是人类社会发展的重要物质基础。党的十八大报告更是指出：“国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土”。
经济社会快速发展的同时，资源需求刚性上升与资源供给刚性制约矛盾非常突出，作为工业重镇的南海尤为如此。探索资源集约发展和精明发展的路径，向存量要效益，以土地利用管理方式的转变促进经济发展方式的转变，成为南海的必然选择。
2012年6月，南海区开始了创建节约集约模范县活动。从实施基本农田补贴、严格耕地保护；到规范农村集体资产交易平台构建城乡统一的土地市场；再到实施城市更新、推进“三旧”改造，促进低效利用土地二次开发等地方特色模式，南海区切实发挥节约集约利用资源的导向作用，由“资源换取增长”向“资源优化增长”转变。
2009年12月15日，时任国务院副总理的李克强在南海视察夏西村通过三旧改造落实城镇化工作。
A、保护耕地
从“要我保”到“我要保”
耕地，作为农民赖以生存的重要生产资料，是农业最基础的经济资源，在保障粮食安全，满足人的生存需求中有着重要意义。随着南海区城市和工业的快速发展，城乡建设用地扩张威胁到耕地“红线”保护。
因此，在实施节约集约用地战略时，保护农田成为南海的首要任务。
事实上，在制造业越来越发达的南海，工业、商贸等高产值行业的高速发展，对建设用地的需求量日益膨胀。这种形势下，相对低产值的农业用地保障压力倍增。“毕竟谁都想用最有限的资源，赚取更多的钱。但农业是任何一个社会生存发展的根基，不可或缺。基本农田保护制度是条‘高压线’，不可触碰。”一位长期关注区域经济发展的学者说。
为了调动农民保护基本农田的积极性，南海区先后出台了《佛山市南海区实施基本农田保护区财政补贴试行办法》和《佛山市南海区实施基本农田保护区财政补贴试行办法实施细则》，明确了对承担基本农田保护任务的农村集体经济组织进行财政补贴的制度。从2009年开始，南海区每年对基本农田进行补贴500元/亩。同时，对于非基本农田在耕耕地每年每亩补贴200元。南海区对基本农田实施经济补偿，大大提高了农村集体和农民保护农田的积极性，实现了基本农田从“要我保”到“我要保”的转变，有效抑制了开发建设用地的冲动，减少违法违规用地行为的发生，有力保障和促进了南海经济社会的可持续发展。
为了能让耕地保护责任切实落到实处，南海区还专门出台了《佛山市南海区耕地保护责任目标考核办法》，将耕地保护目标纳入区、镇两级政府年度绩效考核内容，区政府还分别与各镇街人民政府签订《佛山市基本农田保护目标责任书》与《耕地保护目标责任书》，落实基本农田保护面积13323公顷、形成了农田保护工作齐抓共管，各负其责的局面。
记者了解到，仅2009年至2011年，全区就开展整治农田10000亩、鱼塘15000亩，投入资金6695万元；开展农业现代生态园区建设项目2500亩，投入资金1800万元，经初步统计，通过增产增收，整治区种养农户收入普遍提高3~5倍。
千灯湖
B、阳光交易
构建城乡统一土地市场
2011年3月，狮山镇位于一环旁边的两宗农村集体工业用地通过镇级交易中心成功对外捆绑出租，出租面积约43.72亩。10个竞租人先后报价13轮，最终地块成交金额达到了50200元/年/亩，远远高于16000元的交易起始价，租金水平再创新高。
农村集体资产阳光交易，租金大幅提升。一场针对农村集体资产管理与交易的改革正在南海铺开，覆盖到全区所有镇街与村居。
南海区决策层表示，近年来，南海村组经济发展迅猛，集体经济规模不断壮大，如此雄厚的集体资产及频繁的经济往来，加之“三旧”改造后农村资产的迅速增值膨胀，面临重新再分配，倘若某个环节出问题，就会产生许多不稳定因素。其中，农村集体建设用地通过市场流转，实现节约集约发展，成为关键环节。
2009年11月简政强镇和事权改革后，为规范农村集体建设用地使用权流转管理，南海区选择狮山镇作为农村集体建设用地使用权流转平台的特色试点，并于当年底在该镇正式成立招标采购和资产交易中心，开启了以信息化为载体，探索规范农村集体资产交易的管理机制和服务方式的新时代。
到2010年底，全区8个镇（街道）的农村集体资产管理交易中心全部建成运作。至此，农村集体资产被统一集中到规定的平台进行管理和交易。
“阳光交易，资产增值。”数据显示，截至2012年底，南海区农村集体资产管理交易平台共组织了6681宗交易，成功交易了22355宗资产，交易年标的金额达15.3亿元，总标的金额141.5亿元，成交价格比底价增值18.05％。在此过程中，南海区的农村集体土地的节约集约利用迈开了关键性的一步。
2011年11月19日，国土资源部地籍司巡视员兼副司长冷宏志到南海区开展农村集体建设用地流转及集体土地股份化的调研工作时，对南海区流转平台的做法给予了充分的肯定。
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C、“三旧”改造
低效土地的二次开发
在一环桂城段，老远就可以看到瀚天科技城园区内几幢崭新的楼宇，矗立在蓝天碧水之间。
这里改造前是北约社区自筹资金建设的一片废旧钢材加工交易场及低矮厂房（整体容积率不足0.5，而建筑密度高达70%）。每年产值不足1亿元，税收不足100万元。整个片区市政和环境配套也不尽如人意。
“一环”通车后，北约社区与政府部门经协商后决定联手打造都市型科技产业园区———瀚天科技城。由政府统筹规划、连片开发、集聚产业、统一配套。
2010年，进驻瀚天科技城的80多家企业创造了20多亿元的产值、超过6000万元的税收。而且新型现代化厂房和写字楼比原来破旧的单层物业租金提高了五六倍。
事实上，像这样通过改造存量用地，实现土地利用价值化的情况，在南海并不少见。过去南海通过“村村点火，户户冒烟”的粗放经济发展模式，创造了令世人瞩目的经济奇迹。由此带来了旧城镇、旧厂房、旧村居等存量土地的增加，土地利用效率低，土地资源浪费的情况十分严峻。
2007年，南海区正式启动 “三旧”改造工作，喊出“活化土地”的口号，提出“整合集体土地，把分散的力量扭成一股合力，是农村集体土地在新一轮经济发展浪潮下所必须解决的问题”的观点。2010年8月区委全会将“三旧”改造确定为基本区策，并上升为城市更新。通过积极推进城市更新十大示范项目以及十三大工业提升项目，力促“三旧”改造工作顺利推进，且取得了较大突破。
随后，南海区出台了一系列政策性配套文件，在夯实旧改基础的同时，以规划引领，推行连片、示范改造，鼓励原土地使用权人和社会资金等多方力量积极参与“三旧”改造。
社会各界高度关注广佛国际商贸城。
从此，大沥联滘不再是低矮破旧的厂房和出租屋，取而代之的是大片高端写字楼。新崛起的广佛智城气派靓丽；夏北也被划为金融C区，将迎来改头换面的重造，未来这里将汇聚大量高端人才，环境及经济效益将发生翻天覆地的变化……
数据显示，近5年来，南海区完成三旧改造认定项目共3446项，涉及土地面积18.5万亩。目前已完成改造的项目200多个，面积约6000多亩，投入改造资金约150亿元。2007年至今，南海区涉及“三旧”改造的公开出让土地面积约3300亩，出让地价款合计超168亿元。
“南海区近年来通过‘三旧’改造活化的土地相当于新增建设用地1万多亩，约为目前全区年用地指标的10倍。”区国土城建和水务局有关负责人表示，通过对各类土地的整治，有效地促进了土地的节约集约利用，优化提升产业结构，改善城乡环境，为南海区经济社会发展做出了积极的贡献。
D、整合集体用地
引导居民“上楼”
在桂城的夏南一社区，四幢美观整洁的公寓楼气派而整洁。这是夏南一社区专门为引导居民“上楼”而新建的公寓楼。
“现在已有村民入住了，大概50户。另外那两幢公寓楼经验收后，还可以入住40户。”夏南一社区居民委员会负责人说，目前村里已规划了地块准备继续建社区公寓。如果全部的居民都“上楼”居住，将会腾出大量的土地用于后续发展。
夏南一社区面貌的变化也成为南海建设村镇社区公寓，整合农村土地资源的典范之一。
不久前，夏南一社区还挤满了高矮不一的旧村居。不少村居之间的间隔只能容纳一人通过，卫生环境也不尽如人意。同时部分居民还私自搭建、扩建的房屋让整个村落显得杂乱无章。据统计，南海区宅基地面积超过17万亩，超过全区土地面积的10%，接近建设用地总面积的22%。
玉器大楼是平洲玉器街“三旧”改造的核心项目。
“农村宅基地历史问题复杂，用地规模大，布局散乱，规划滞后，土地利用呈粗放、低效状态，改造整治迫在眉睫。”区国土城市和水务局有关人士说。
为进一步遏制农村宅基地的无序扩张，推进土地集约开发和合理利用，着力改善农村社区人居环境。从2008年4月起，南海就已经停止了新增宅基地的审批工作，并按照尊重历史、兼顾公平的原则，逐步理顺宅基地历史遗留问题。
严控的同时，必须为宅基地的历史问题找到合适的出路。南海区的做法是：利用“三旧”改造的契机，对旧村进行改造，引导村民建设社区公寓，促进土地节约集约利用。2011年7月，本着促进节约集约用地，整合农村土地资源的原则，南海区探索制订了《关于村镇社区公寓建设的指导意见》。
实践证明，鼓励农村居民上楼，鼓励各镇（街道）因地制宜，积极探索建设村镇社区公寓是解决农村宅基地问题、集约节约用地、缓解人地矛盾的重要出路。截至2012年6月，申请纳入村镇社区公寓建设的有桂城街道北区社区公寓建设项目、东约社区公寓建设项目，大沥凤池社区公寓建设项目等。
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E、三级监管
打造批后监管长效机制
由于监管力度不够，用地者未按出让合同约定条件开发土地的现象时有发生。事实上，南海的决策者们早已意识到这一点。
严把建设用地审核关，整合低效用地，只是提升土地资源使用效率的步，如何将政策落实到位？南海的答案是建立批后监管长效机制。
为督促用地者严格按出让合同约定的条件开发土地，程度发挥土地效益，节约集约利用土地，南海区于2010年6月17日专门出台了《佛山市南海区建设用地批后监管暂行办法》（以下简称“办法”），标志着南海区酝酿已久的建设用地批后监管制度正式建立。
改造前
按照《办法》的要求，监管模式采用“部门协同分工、信息互享、监管联动”的共同责任制。监管层次实行“三级监管”，即监管领导小组监管、监管办公室监管、监管单位监管。
其中，监管领导小组负责全区建设用地批后监管工作的领导，根据实际需要召开专题会议，听取监管办公室及各监管单位对建设用地批后监管工作情况的汇报，研究解决建设用地批后监管中的重大问题。
与此同时，南海区主持研发的“建设用地批后监管信息系统”于2010年开始试运行，并已将2002年以来的所有公开出让宗地信息录入该系统。该系统要求，建设用地出让（出租）或划拨后，国土部门将需监管的事项及监管时限录入信息系统。各监管单位为该信息系统的用户，实施“岗位—人员—职责”的专人负责制，在监管时限内将监管动态信息录入系统，实现信息互动与联动监管。
事实证明，批后监管制度的建立加大了对闲置土地处置力度，规范土地利用行为，也大大提高了土地市场动态监测与监管系统的运行质量。
F、以用为先
对闲置土地分类处置
一方面要加快发展工业经济，一方面又不能突破土地红线，这是许多地方发展面临的普遍问题。对于工业重镇南海而言，尤为如此。因受建设用地指标限制等原因，南海区土地瓶颈问题日益突出。与此同时，却出现了部分土地供而未用，手续不完善等情况，闲置土地问题颇为严重。
据统计，2011年，南海共发现闲置土地41宗，面积37.4170公顷，其中绝大部分属于历史遗留闲置土地（即绝大部分属于早年出让合同未规范时出让的土地）。盘活存量用地、对闲置土地进行全面调查核实和依法处理，成为节约集约用地的当务之急。
显然，南海早已意识到这一点。早在2008年1月便成立了闲置土地处置工作领导小组并设立领导小组办公室，并在2009年10月对全区闲置土地展开较大规模清查处置工作。
瀚天科技城。
为快速盘活闲置土地，节约集约利用土地，加大对闲置土地开发利用力度，提高土地资源盘活效率，南海区于2011年1月25日颁布《关于促进闲置土地开发利用的意见》，规范了闲置土地自行开发、转让开发的处置程序及综合用地的认定办法。并确定了闲置土地以延期、限期开发或转让开发的方式进行处置。
针对闲置土地情况复杂的实际，南海区提出“以用为先”的原则，对闲置土地进行分类处置。对于合同明确约定开、竣工期限及违约责任的闲置土地，首先按照合同约定条款进行处置，合同无约定的，按国土资源部闲置土地处置办法进行处置。
对于属于历史闲置土地，且当时的出让合同并没有约定开、竣工期限及违约责任的，应分清情况进行处置。考虑到以无偿收回的方式处置闲置土地不仅会导致诉讼，而且不利于社会维稳，因此处置闲置土地应稳妥进行，南海区还特别要求，在处置闲置土地前应对闲置土地进行详细调查，确定闲置事实确凿，在确定闲置事实后按照分类处置的原则对闲置土地进行处置。
记者了解到，目前全部闲置土地，均已按照规定处置完毕。
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G、向地下挖潜
立体式开发土地
2012年8月31日上午，佛山南海万达广场正式奠基，该项目位于桂城桂澜路东侧、宝翠路西侧，容积率高达5.5，是集购物、休闲、餐饮、娱乐、文化、居住多功能为一体的大型城市综合体，是万达集团首次登陆佛山的高端之作。庞大的地下商城将是万达广场的重要看点。
事实上，这已经不是南海次开发利用地下空间。城市人口膨胀、地域规模限制和城市生存环境优化是21世纪中国城市可持续发展的三大矛盾，地下空间的利用成为很多城市节约集约用地的主要方向。
由于经济发展及城市布局的局限性，早期南海的大多数住宅小区楼盘并没有考虑到对地下空间的充分利用。随着经济的快速发展，人口的迅速增加，城市汽车保有量快速增加，对地下空间的利用逐步萌芽并潜进。
改造前
2000年，南海广场的半地下室设计对利用地下空间具有里程碑式的意义，随后凯德广场等商业设施也陆续引入了地下空间利用的概念。向地下挖潜成为南海节约集约利用土地的重要方向。
在三大片区、中枢两翼的城市发展战略导向下，南海区城市环境优化对城市地下空间利用的需求越来越迫切，直接引向了地下空间充分利用的鼎盛时期，几乎所有新建建筑物都充分考虑了地下空间的利用，如创鸿水韵尚都、万科金御华府、万科金域蓝湾、中海万锦东苑、百花时代广场等新式住宅小区和商业设施。
走在时代前端的广州地铁金融城项目从2008年已引入地下空间与地铁线直接衔接利用的设想；2011年，越秀城建桂城站项目通过地下商业连廊串联位于道路两侧的地块，也拓展了地下商业的经营模式。万达广场项目地块的规划设计要求则特别指出了地下空间可用于住宅、商业、办公等，为地下空间利用和发展模式提供了新亮点……
未来，随着南海区城市化发展和城市交通立体化发展，地下空间的利用将变得越来越普遍，对土地进行立体式节约集约利用也成为必经之路。
记者观察
存量中找空间
是南海的现实选择
我国是一个人多地少的发展中国家，土地问题始终是现代化建设进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。
对于南海这个土地开发强度超过五成的工业重镇来说，经济的快速发展，用地需求的日益递增，资源要素的制约成为发展的主要瓶颈。在很长一段时期这种制约还会越来越严峻。
如何在既要保障发展，又要保护耕地红线的两难困境下，实现经济的快速发展，实现经济效益与环境效益双丰收的局面。从存量中寻找空间，对土地资源进行再挖潜，成为南海最现实的选择。
事实上，南海也一直都这样努力着，在产业城市转型关键时期，南海从自身实际出发，不断探索土地高效开发利用的各种可能性：从提高准入标准，优化招商项目，构建城乡统一土地市场；到推行三旧改造，盘活存量用地，促进低效利用土地二次开发；从推进村镇社区公寓建设，整合农村土地资源，到向地下挖潜，促进土地立体式节约集约利用。敢为人先的南海人始终没有停止探索的脚步。
广佛智城。
而创建节约集约模范县活动，则是南海区在发挥节约集约利用资源的导向作用，由“资源换取增长”向“资源优化增长”转变的见证。
展望未来，南海区将以创建国土资源节约集约模范县为契机，深入推进土地利用方式的转变，继续将节约集约利用土地向纵深发展，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。
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节约集约用地的
有关政策和法规
优化国土空间开发格局。国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
全面促进资源节约。节约资源是保护生态环境的根本之策。要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。
严守耕地保护红线，严格土地用途管制。
——摘自党的十八大报告
禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
——摘自《中华人民共和国土地管理法》
土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用;不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。
——摘自《国务院关于促进节约集约用地的通知》
各地区、各有关部门要按照集约用地的原则，调整有关厂区绿化率的规定，不得圈占土地搞“花园式工厂”。在开发区(园区)推广多层标准厂房。……对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。
——摘自《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
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